7. 可再生能源技术研发应用仍需加强。《可再生能源法》第12条规定，支持推动可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展。虽然我国可再生能源技术水平取得显著进步，但在技术研发能力、装备制造质量、工程技术创新、公共技术体系建设方面仍需进一步加强。

　　8. 可再生能源行业监管力度不够。《可再生能源法》规定了各级政府部门、相关企业的权利义务，具体实施中由于相关责任主体不够明确、缺乏有力监管等原因，造成对执行不到位的难以实施处罚。《可再生能源法》第28—31条规定了相关部门、电网企业、燃气和热力管网企业、石油销售企业的法律责任，但自法律颁布实施以来，尚未有因违反可《再生能源法》获得相关行政处罚的案例发生，法律责任条款并未有效落实。[2]

　　中电联2021年2月发布的《新能源补贴拖欠问题及政策建议》显示，截至2019年底，国家电网、南方电网、蒙西电网经营区纳入补助目录的新能源存量项目拖欠金额为1464.79亿元(不含税，下同)，未纳入补助目录的存量项目拖欠金额为1808.30亿元，合计拖欠金额3273.09亿元。风能专委会综合各项因素测算，截至2021年底，可再生能源发电补贴拖欠累计在4000亿元左右。[3]尽管2021年，随着光伏、风电先后进入平价时代，每年新增可再生能源补贴规模不再增加，但存量的电站依旧每年产生补贴费用，短期内缺口仍继续增加。

　　2021年10月，中国政府能源主管部门再次在一份文件中阐述了中国 “十三五”期间可再生能源发展存在的问题，认为：虽然可再生能源发电增长较快，但在能源消费增量中的比重还低于国际平均水平;可再生能源规模化发展和高效消纳利用的矛盾仍然突出，新型电力系统亟待加快构建;我国可再生能源发展面临既要大规模开发、又要高水平消纳、更要保障电力安全可靠供应等多重挑战，必须加大力度解决高比例消纳、关键技术创新、稳定性可靠性等关键问题;制造成本下降较快，但非技术成本仍相对较高;可再生能源非电利用发展相对滞后;保障可再生能源高质量发展的体制机制有待进一步健全完善。[4]

　　为保障中国可再生能源发展，2023年1月，全国人大环资委建议将《可再生能源法》修改列入十四届全国人大常委会立法规划、年度立法工作计划，认为：中国可再生能源电力消纳保障措施不够完善、电网建设与可再生能源发展不同步、与用地政策统筹不足，并提出完善可再生能源规划的落实措施、强化支持可再生能源技术创新、增加支持电网规修编及新能源配套送出工程建设的规定、补充可再生能源用地支持措施等主要建议。[5]

　　二、中国可再生能源行业发展的问题与挑战

　　(一)中国面临短时间内进行大规模减排的压力

　　发展可再生能源，不仅可以保障国家能源资源安全，也能够促进能源结构转型，降低污染，减少温室气体排放，同时也能够提高能源资源利用效率，有利于中国经济可持续发展，也符合中国高质量发展的新发展要求，是中国摆脱依靠消耗资源的粗放式发展道路，进入世界文明国家行列的重要途经。利用全球气候变化合作的新机遇，发展可再生能源，已经成为国家的意志。

　　但是，中国传统上严重依赖煤炭作为能源资源，虽经可再生能源产业发展取得一定成绩，煤炭在一次能源消费中的结构占比目前仍然在百分之五十以上，要实现双碳目标，存在巨大的压力。目前包括煤炭、石油、天然气在内的化石能源消费比例大致在80%左右，非化石能源消费比例在20%，而要到2060年实现碳中和则需将非化石能源的比例调整到83%，其中水能和核能由于受各种条件限制增长有限，主要靠风能和太阳能解决。在过去的几年里，虽然中国政府和企业投资者共同努力，新增风电和光伏发电装机每年大致也就一亿千瓦左右。而要从发电角度看，虽然目前可再生能源装机容量占全部电力装机容量的48.3%，接近煤电，但其他发电(主要是煤电，核电仅占4%)占比68.6%，而可再生能源的发电累计总发电量占比只有31.4%，其中发电、光伏发电合计仅占全社会发电量的13.8%。[6]

　　正如中国《“十四五”可再生能源发展规划》所提出的那样，“十四五”期间，中国既要继续增加新的可再生能源装机容量，更重要的是要提高可再生能源发电的入网和消纳问题，提升可再生能源的使用效率，并在规定新增电力装机项目中可再生能源比例不低于50%，并对配套储能设施提出要求，否则，新增装机不仅不能满足能源转型的要求，还将造成可再生能源投资的极大浪费。正因为如此，《“十四五”可再生能源发展规划》不再将新增可再生能源发电装机数量作为近期规划目标。但是，可再生能源发电的增加受到储能技术、电网技术和电网基础设施等条件的限制，在相关技术短时间未取得突破的情况下，大规模增加可再生能源项目发电量是无法实现的。可见，在实现中国碳达峰目标的2030年前的未来几年时间内，中国可再生能源还不能承担接替煤炭资源的重任，将一定程度上依赖化石能源。石油天然气资源虽然较煤炭资源更加清洁，并且更加低碳，但中国未来一段时间的油气资源供给条件(包括国内油气产量和国外进口部分)不会有较大变化，无法通过扩大油气资源供给来实现;同时，国际范围内的碳捕获技术也很难取得实质突破。由此，在实现碳达峰的未来几年时间内还将主要依赖煤炭、石油和天然气资源，中国实现减排压力将会非常大。

　　(二)国际国内环境的不利变化

　　国家发展和改革委员会副主任赵辰昕29日在博鳌亚洲论坛2023年年会《碳中和：困局与破局》论坛上发言时表示，“当前国际能源市场动荡、极端天气等都影响到减排进程。我们一定要充分认识到‘双碳’工作面临诸多挑战，实现‘双碳’目标绝非易事。国家发改委将积极稳妥推进碳达峰碳中和，积极就能看出我们的态度，但我们也要把握好发展与安全的关系，所以我们要稳妥。”他还说，“国际能源市场动荡，能源价格高企，欧洲去年不少国家重启了煤电，这都使减排进程遭遇到波折，我国也遇到了一些情况，包括去年夏季我国四川地区遭遇到了有完整气象记录以来最严重的干旱高温天气，川渝地区出现了电力严重短缺。”[7]

　　笔者认为，作为国家主要能源主管部门的领导，这番讲话透露了重要的信息：

　　第一，我国政府开始意识到实现双碳政策目标的困难和挑战，特别是如何保证能源安全，又能如期实现双碳目标，具有很大的不确定性。

　　第二，欧洲等发达国家很早就实现了碳达峰，因为国际局势动荡和俄乌战争出现了能源危机，重启煤电，减排进程受挫，那么未来中国实现碳达峰以后是否也会发生类似情况，是否可以重启煤电项目，是否需要在技术上保证煤电项目具有可逆性?

　　实际上，中国近几年出现的用电荒就已经在一定程度上看出了中国电力系统保障能力的短板，如果在碳达峰以后还要继续实施这种保供，不论在技术上还是政策上，都是很难想象的。

　　其实，在可再生能源产业发展方面，还存在两个重要的因素，是中国在宣布双碳目标前不曾预见的。这两个方面的问题，一是新冠疫情结束后中国面临的财政困难和经济下行压力如此之大，二是俄乌战争外溢和以美国为首的西方国家对中国采取的脱钩政策，这两个因素互相叠加，对中国经济构成了严重的现实挑战。我国是政府主导性市场经济国家，发展可再生能源事业，需要巨大的政府财政支持保障能力，很多项目实际上需要国家提供财政支持或者金融机构的支持，即使是平价电力时代，政府没有钱是很难办得到的。同时，经济形势下行对企业的投融资构成不利的条件，也会影响产业的投资热情。