最后还有一个重要的因素，就是碳排放权初始分配制度的实施问题，如果碳排放控制指标落实到每一个企业，每一个企业行为都将与排放结果联系挂钩，那么碳排放权市场就能真正发挥作用，各种相关碳金融措施和相关金融政策工具的作用就会进一步显现，将会构建对可再生能源有利的社会氛围。反之，双碳政策的推动力就没有那么大。当然，我国还是发展中国家，过高的碳成本将会给企业带来巨大的经济压力，导致中国企业的经济效益下降，甚至面临生存危机，这对企业和国家都是不利的。

　　三、促进中国可再生能源产业健康发展的法律政策建议

　　中国可再生能源产业发展的诸多问题中，既有可再生能源资源禀赋和自然特性所带来的客观障碍，也有行业监管中没有理顺的体制机制等主观因素。当然，这两方面的问题并非中国特有现象，在世界其他国家也或多或少地存在。

　　中国的可再生能源发展经过了起步阶段、成长阶段、全面大规模发展阶段、跨越式发展阶段，已经进入高质量发展阶段。

　　站在新的发展起点，笔者认为应该主要解决以下三个方面的问题：

　　1. 补强法律与政策短板。

　　首先，要强化法律赋权。中国在2005年颁布《可再生能源法》时，可持续发展理念刚刚兴起，发展可再生能源主要目标是“为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展”[8]。随着《联合国气候变化框架公约》项下《巴黎协定》的签署和实施，各国把控制温室气体排放作为社会经济发展的重要任务，赋予可持续发展新的内涵。[9]应该在加强和完善温室气体排放国内立法的同时再造《可再生能源法》，补足法律短板，对相关法律条款进行赋权，使之成为刚性条款，而不能仅停留在鼓励层面。同时，通过立法，在财政预算等方面对可再生能源项目给与明确的支持和充分的保障，消除法律规定的补贴政策长期不能兑现的尴尬局面。

　　其次，要加强政策协调。中国的可再生能源执法职能主要是通过行政部门承担，而与《可再生能源法》相关的行政部门存在不同的利益诉求，往往“各管一方”，出现政策不到位、不协调等问题。《十四五可再生能源发展规划》提出，构建有利于可再生能源发展的协同监管机制，加强可再生能源规划、产业政策、开发建设、电网接入、调度交易、消纳利用等监管，确保国家规划政策有效实施。对可再生能源新产业新业态实施包容审慎监管。这些政策举措的实施将给行业带来新的希望。

　　2. 打破垄断，理顺可再生能源管理体制和机制。

　　可再生能源电力不能入网，固然有技术上的客观问题，但也与目前的电网企业垄断、不能主动作为有关。中国的可再生能源电力管理依存于传统的电力管理体系，并在此基础上发展壮大，而电网企业属于天然垄断企业，无论是电网接入，还是供电资源分配，本身就存在固有的垄断问题，而可再生能源并非基于垄断发展，特别是太阳能光伏产业属于充分竞争产业，如果不能给予公平接入待遇，产业很难获得发展。建议国家打破传统电力企业的行业垄断，建立地方区域性独立可再生能源电网，与传统电网企业展开竞争，并通过智能电网技术保证国家电力稳定和供应安全。随着技术的进步和产业发展，目前很多可再生能源电力项目已经能和传统电力企业媲美，并且有些可再生能源电力企业电价可能已经低于传统煤电，显现了可再生能源的未来前景。应该创造有利的投资环境，鼓励可再生能源电力企业进行充分竞争，并逐步淘汰技术落后、污染严重的传统煤炭发电项目。可喜的是，《“十四五”可再生能源发展规划》在这一方面也提出相关的政策举措，包括：完善可再生能源参与电力市场交易规则，破除市场和行政壁垒，形成充分反映可再生能源环境价值、与传统电源公平竞争的市场机制。推动可再生能源与电力消纳责任主体签订多年长期购售电协议，推动受端市场用户直接参与可再生能源跨省交易。

　　3. 进一步完善可再生能源产业发展保障政策。

　　为解决我国土地、林业、生态环境等法律政策对可再生能源项目发展的约束问题，首先应当认识到，虽然坚持严格的土地管理政策，特别是坚持十八亿亩土地红线不动摇，但不可否认，我国过去对土地的所谓的严管理政策主要针对房地产开发热形成的，一旦房地产热褪去，有些严苛的政策需要重新检视。同时，很多政策规定本身并不合理，实际执行也不到位，导致实践中很多可再生能源项目用地普遍存在用地不合规问题。发展可再生能源是可持续发展的重要措施，与保护土地资源都是社会经济发展的重要政策目标，过分地以保护土地资源的名义对土地指标加以限制，限制可再生能源项目建设不符合可持续发展的政策目标，且很多风能、光伏项目对土地的占用并不是永久性的，而是临时性的，其中在废弃矿山或煤矿沉陷区地表安装光伏矩阵本身就不存在土地资源的单独占用问题。在可再生能源规范区域内，项目建设临时性占用非基本农田的，应当交由地方政府和农村集体经济组织决定，通过租赁方式解决，确保农民和集体经济组织可以从项目收益中获得一定的利益。在林业、草原、自然保护区等生态保护区建设和管理中也存在任意划定生态红线、不切实际地追求生态环境指标，忽视可再生能源产业发展的正当诉求问题。应当科学合理地划定生态环境保护区域，严谨、审慎地开展环境影响评价研究，统筹协调资源、资源开发和生态环境保护的关系，保证社会经济协调发展。《“十四五”可再生能源发展规划》提出，依据国土空间规划，完善可再生能源空间用途管制规则，出台可再生能源空间布局专项规划，保障可再生能源开发利用合理的用地用海空间需求。统一土地性质认定，明确不同地类的用地标准，优化土地用途和生态环境保护管理，完善复合用地政策，降低不合理的土地使用成本。创新政务服务方式，构建能源与自然资源、生态环境等多部门联动审批机制，推行项目核准(备案)“一站式”服务，这也将为推进中国可再生能源产业的进一步发展创造有利政策环境。

　　此外，在财政金融方面，也要进一步加大力度，在落实碳排放权制度的基础上积极推进碳排放权交易，进一步开发碳金融政策工具，完善各项配套交易和金融监管政策，实施更加积极的财政支持政策，为发展可再生能源产业提供更加有利的政策环境。

　　作者相信，随着技术进步，特别是智能电网技术和储能技术的突破，可再生能源新的应用场景的不断开发，以及政策的进一步完善，中国的可再生能源必将拥有灿烂的明天。这一产业在相当长的一段时间里将保持旺盛的生命力，成为投资者的热土，也是法律服务工作者值得持续关注的重点领域。

　　注释：

　　[1]详见2016年12月国家发展和改革委员会发布的《可再生能源发展“十三五”规划》。

　　[2]此部分内容来源于2019年12月24日十三届全国人大常委会第15次会议丁仲礼副委员长所作的《可再生能源法》实施情况报告。

　　[3]参见新浪财经网页：https://finance.sina.com.cn/jjxw/2022-03-25/doc-imcwiwss8026018.shtml

　　[4]详见国家发展和改革委员会等9部委发布的《“十四五”可再生能源发展规划》。

　　[5]来源：法治日报人大视窗，2023年01月31日，参见全国人大网站：http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202301/017aa78f4f344f6782d1dcc66ed54a35.shtml