电力规划是此轮电力体制改革的重要任务之一，也是保证电力行业高质量发展的内在要求。本文回顾了近20年来中国电力规划工作的进展及问题，阐释了如何理解电力市场化改革背景下的电力规划工作，分析了中国传统规划的特征并就根据电力市场化改革阶段提供了两种电力市场规划模式。本文指出，电力规划要明确规划政策定位、合理配置规划权、把握规划重点、做好监管配套、约束地方政府不当干预等;电力市场改革探索阶段宜选择集中优化式规划模式，而市场成熟阶段则应采取市场化投资模式。

　　2015年《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见(中发〔2015] 9号)》(简称“9号文”)指出现有各类电力规划协调机制不完善;各类专项发展规划之间、电力规划的实际执行与规划偏差过大;提出要进一步强化电力统筹规划的目标，并将强化电力统筹规划作为电改重点任务之一。4年多来，相对于其他重点任务，统筹规划进展似乎比较缓慢。在电力“十四五”规划和电力体制持续推进之际，切实推动电力统筹规划，具有重要意义。

　　本文的主要目的是结合中国电力规划工作的情况、传统电力规划的特征，阐明如何理解电力市场化背景下的电力规划，并提出适应电力市场改革不同阶段的两种规划模式。

　　01、近20年来电力规划工作的进展与问题

　　1997年12月，原电力工业部发布了《电力发展规划编制原则》，2001年1月，原国家经贸委发布了第一部全国性电力发展规划《电力工业“十五”规划》。时隔15年后，2016年5月，国家能源局发布了《电力规划管理办法》，并于这年11月发布了第二部全国性电力发展规划《电力发展“十三五”规划(2016-2020年)》。

　　为什么时隔十年后，要重新启动全国性电力规划的编制工作?根本原因在于，依附于资源计划配置机制的电力规划已经不适应电力行业高质量发展的要求。

　　长期以来，电力行业仍缺乏实现资源有效配置的市场化机制。2002年厂网分离改革之后约10年时间里，电力行业尽管进行了一些市场化改革试点，但收效甚微。这一时期，相对稳定快速的经济增长、厂网分离后的组织结构、国有企业的改革成为电力行业迅速发展的强大动力。行业内通过政府的直接计划配置手段将这些动力因素转化为电力行业的发展成绩，如通过政府定价和计划电量等。政府职能表现为直接的计划控制，而非市场化机制时，对宏观调控的重视程度就会相应下降，这也就是为什么电力的“十五”规划之后没有继续发布“十一五”规划的原因。实际上，传统规划完全从属于计划控制，引导和约束作用较弱，“十五”和“十一五”期间实际完成的装机相比于预期性目标分别超额33%和49%。

　　政府有形之手的计划控制使电力行业缺乏内生发展机制，难以灵活地适应经济发展要求。这集中表现在“十二五”和“十三五”期间，电力供求形势根本性转变后，电力行业内部面临着严峻的发展困境。这一问题虽有国内外宏观经济形势的影响，但电力行业缺乏适应宏观形势的内生调整能力却是问题的根源所在。政府有形之手与行业利益往往可以“同富贵”，但无法“共患难”，因为政府的政策目标一定是多元的，包括增长、就业、物价和国际收支等。作为基础性产业的电力行业在经济增速下行期间往往要承担为国民经济输血的责任，而这又可能影响行业自身的稳定发展。这种问题表明，电力行业的发展是不平衡的。但是行业利益必须服从于国民经济的整体利益，这就要求电力行业必须推动电力市场化改革，使自身具备适应国民经济发展需要的内生发展机制。

　　以电力市场代替电力计划，需要政府职能相应地转向宏观调控和经济监管。在电力市场建设仍进展缓慢的背景下，政府职能需要主动地做出调整，以更好地协调行业内部各方利益、约束政府的过度干预，助力电力市场建设，这也就成为我国当前重新重视电力规划，尤其是全国性电力规划的内在逻辑。

　　然而，长期以来适应计划控制的电力规划工作也累积了许多问题。规划体系表现出典型的“碎片化”特征，体系规模庞大但体系结构混乱：源网规划不协调、整体规划与专项规划不协调、专项规划之间不协调、中央与地方规划不协调，等等。而且现有电力规划往往缺乏科学的指导理念和规划方法，规划目标模糊、规划内容混乱、规划手段落后。这些问题都损害了规划的科学性和指导作用。当然，归结到底，这些问题的症结还是在规划体制机制上，规划职能分散、部门协调困难，中央与地方协调困难等，均制约了规划工作的组织、论证和修订等。

　　02、正确理解电力规划在

　　电力市场化改革背景下的作用

　　国内学术界和政策界均强调电力规划必须重视电力规划与电力市场的关系。在市场经济下进行能源或电力发展规划，与计划经济体制下的思路和方法是不同的，要充分研究电力市场基础上进行规划设计思想的变革。电力规划工作要处理好几个关系：包括计划配置资源与市场配置资源的关系。“计划”是政府直接配置资源，“规划”是在政府宏观指导下，由市场配置资源;资源配置主要由市场配置还是由政府直接配置，这是计划经济下的“计划”和市场经济下的“规划”的一个根本区别。电力规划要加强电力发展统一规划，充分发挥市场配置资源的决定性作用。